環保部印發《全國生態保護“十三五”規劃綱要》
環境保護部
2016年10月27日
全國生態保護“十三五”規劃綱要
為貫徹落實《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，現制定《全國生態保護“十三五”規劃綱要》(以下簡稱《規劃綱要》)。《規劃綱要》依據環保部門生態保護的職能定位，提出“十三五”時期全國生態保護工作的指導思想和主要目標，明確重點工作和任務措施，指導各級環保部門開展自然生態保護工作。
一全國生態保護基本形勢
“十二五”時期，各級環保部門積極貫徹落實黨中央、國務院關于生態保護工作的一系列重大決策部署，加大生態保護力度，在示范引領、系統保護、綜合監管等方面取得積極進展，部分重點保護物種種群數量穩中有升。但總體上，我國生態惡化趨勢尚未得到根本扭轉，生態保護與開發建設活動的矛盾依然突出，生態安全形勢依然嚴峻。
(一)工作進展
一是生態文明示范建設帶動效應明顯。全國16個省份開展了生態省建設，92個市、縣(區)獲得國家生態建設示范區命名，126個地區開展了生態文明建設試點工作，示范帶動效果明顯。編制《全國生態文明建設目標體系》，積極推動生態示范建設提檔升級，制定《國家生態文明建設示范區管理規程(試行)》和《國家生態文明建設示范縣、市指標(試行)》。組織開展首屆中國生態文明獎的評選，建立獎勵機制，帶動社會共建。
二是生態功能保護基礎進一步夯實。完成全國生態環境變化調查與評估(2000-2010年)，印發實施《全國生態功能區劃(修編版)》。制定實施《生態保護紅線劃定技術指南》，在江蘇、海南、湖北、江西、重慶、沈陽等地開展劃定和管控試點，天津、江蘇發布實施生態保護紅線。開展縣域生態環境質量評估考核，在重慶、海南、陜西、寧夏等地開展重點生態功能區環境保護全過程管理試點，推動優化國家重點生態功能區轉移支付政策。在全國25個省份開展45個流域生態健康評估試點。聯合國家旅游局組織開展國家生態旅游示范區建設，確定了北京市南宮旅游景區等72個國家生態旅游示范區。指導浙江省仙居縣、開化縣開展國家公園建設試點，配合發展改革委指導北京、青海等9個省(市)開展試點工作。強化礦產資源開發生態保護與監管，開展部分典型地區遙感調查和評估。
三是自然保護區綜合監管得到加強。全國已建立各類自然保護區2740個(國家級自然保護區428個)，約占陸地國土面積的14.8%，超過90%的陸地自然生態系統類型、89%的國家重點保護野生動植物種類得到保護。規范和完善自然保護區晉升和調整的評審制度，聯合九部門印發《關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》。完成400多處國家級自然保護區衛星遙感監測，查處一批涉及自然保護區的違法活動。推動中俄自然保護區的跨界合作。
四是生物多樣性保護決策與推進機制進一步完善。成立中國生物多樣性保護國家委員會，發布實施《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃(2011-2030年)》(以下簡稱《戰略與行動計劃》)，啟動“聯合國生物多樣性十年中國行動(2011-2020)”(以下簡稱十年中國行動)，啟動生物多樣性保護重大工程。完成32個陸地生物多樣性保護優先區域邊界核定，發布“中國生物多樣性紅色名錄——高等植物卷和脊椎動物卷”。積極推進生物遺傳資源獲取與惠益分享立法和生物安全管理工作。不斷深化國際交流與合作，積極履行《生物多樣性公約》及其《卡塔赫納生物安全議定書》等國際公約。多數省份建立了生物多樣性保護協調機制，編制發布了省級生物多樣性保護戰略與行動計劃。
(二)主要問題
現階段，我國面臨的主要生態問題有：
一是生態空間遭受持續威脅。城鎮化、工業化、基礎設施建設、農業開墾等開發建設活動占用生態空間;生態空間破碎化加劇，交通基礎設施建設、河流水電水資源開發和工礦開發建設，直接割裂生物生境的整體性和連通性;生態破壞事件時有發生。
二是生態系統質量和服務功能低。低質量生態系統分布廣，森林、灌叢、草地生態系統質量為低差等級的面積比例分別高達43.7%、60.3%、68.2%。全國土壤侵蝕、土地沙化等問題突出，城鎮地區生態產品供給不足，綠地面積小而散，水系人工化嚴重，生態系統緩解城市熱島效應、凈化空氣的作用十分有限。
三是生物多樣性加速下降的總體趨勢尚未得到有效遏制。資源過度利用、工程建設以及氣候變化影響物種生存和生物資源可持續利用。我國高等植物的受威脅比例達11%，特有高等植物受威脅比例高達65.4%，脊椎動物受威脅比例達21.4%;遺傳資源喪失和流失嚴重，60%-70%的野生稻分布點已經消失;外來入侵物種危害嚴重，常年大面積發生危害的超過100種。
同時，環保部門在履行指導、協調、監督生態保護工作職責時，還存在以下體制機制和管理上的突出問題：
一是統一監管的管理體制不健全。目前仍按生態要素分別設置生態保護管理機構，難以對生態系統實施整體性保護。由于權責一致的統一管理體制和協調聯動機制尚未建立，未能實現所有者和監管者分離以及一件事情由一個部門負責，直接影響生態保護效果。
二是全社會共同監督的機制尚未建立。部分地方領導干部保護生態環境的意識較為薄弱，還未牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念。社會公眾參與生態保護和監管的機制有待健全，企業生態保護和監管責任還不明確，部分地方環保部門履行生態監管職能時只能單打獨斗、被動應對。
三是監督管理的基礎能力薄弱。尚未建立統一的生態監測監控網絡，難以準確監測我國重要生態區域生態狀況，不能及時主動發現重大生態破壞行為。大部分縣級環保部門沒有設置獨立的生態保護科室，難以開展常態化監管。市縣環保部門生態保護人員隊伍和裝備嚴重不足，導致執法力量薄弱。生態保護科技支撐不夠，生態大數據集成應用尚待發揮作用，生態保護法律法規和標準體系尚需完善。
(三)機遇與挑戰
“十三五”期間，我國生態保護面臨重大機遇：一是黨的十八大以來，習近平總書記對建設生態文明和加強環境保護提出一系列新理念新思想新戰略，為生態保護提供了科學理論指導和行動指南。二是黨中央、國務院對生態文明建設作出一系列重大戰略決策和部署，把推動綠色發展、提供更多優質生態產品作為重要任務，明確要求加大生態環境保護力度，為生態保護工作指明方向。三是生態文明體制改革各項任務和措施陸續出臺并加快推進，生態保護和監管體制將進一步理順，生態空間用途管制將全面實施，生態環境監測網絡將加快建立，生態統一監管能力將明顯提高，為我國生態保護工作夯實基礎。四是各地生態環境保護意識不斷增強，“綠水青山就是金山銀山”已成為各級黨政領導干部的共識，全社會保護生態環境的合力正在形成。
同時，我國生態保護也面臨挑戰：一是經濟發展與生態保護之間的矛盾依然存在，傳統發展方式帶來的資源環境約束日益趨緊，生態環境風險逐步凸顯。二是人民群眾對優質生態產品需求不斷增加與現有供給能力不足之間的矛盾日益明顯。三是生物多樣性喪失速度短期內難以根本遏制，國際履約壓力不斷加大。
二指導思想和主要目標
(一)指導思想
全面貫徹落實黨中央、國務院關于生態文明建設總體部署和要求，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，按照山水林田湖系統保護的要求，以改善環境質量為核心，以維護國家生態安全為目標，以保障生態空間、提升生態質量、改善生態功能為主線，大力推進生態文明建設，強化生態監管，完善制度體系，推動補齊生態產品供給不足短板，為全面建成小康社會、建設美麗中國做出更大貢獻。
(二)基本原則
基于環保部門生態保護的職責定位，“十三五”時期，自然生態保護必須遵循以下原則：
——把生態系統整體保護作為基本理念。按照山水林田湖系統保護的要求，陸海統籌、上下聯動，打破要素、區域界限，對各類生態系統實施統一保護和監管，增強生態保護的系統性、協同性。
——把保障國家生態安全作為根本目標。嚴格落實生態空間管控，劃定并嚴守生態保護紅線，加強自然保護區監督管理，保護最重要的生態空間，推動形成以“兩屏三帶”為主體的生態安全格局，建設生態安全屏障。
——把加強生物多樣性保護作為工作主線。保護和可持續利用生物多樣性，推動生物遺傳資源惠益分享，以生物多樣性保護優先區域為重點，完善保護網絡，強化生物物種和遺傳資源保護能力，構建生物多樣性保護體系。
——把加強生態統一監管作為主要手段。建立全面、嚴格、及時、有效的監管體系，是加強生態保護統一監管的重要基礎。建設“天地一體化”的監測體系和綜合監管平臺，及時發現和查處生態破壞行為，由被動核查變為主動發現，提高生態保護的精細化和信息化水平。
——把生態文明示范建設作為主要載體。積極參與生態文明體制改革，推動體制機制向有利于統一監管的方向改變。發揮生態文明建設示范區和環境保護模范城創建工作的平臺作用，有機融合生態保護的主要任務和重點工作，創新保護模式，提高示范效應，激發保護活力。
(三)主要目標
到2020年，生態空間得到保障，生態質量有所提升，生態功能有所增強，生物多樣性下降速度得到遏制，生態保護統一監管水平明顯提高，生態文明建設示范取得成效，國家生態安全得到保障，與全面建成小康社會相適應。具體工作目標：全面劃定生態保護紅線，管控要求得到落實，國家生態安全格局總體形成;自然保護區布局更加合理，管護能力和保護水平持續提升，新建30-50個國家級自然保護區，完成200個國家級自然保護區規范化建設，全國自然保護區面積占陸地國土面積的比例維持在14.8%左右(包括列入國家公園試點的區域);完成生物多樣性保護優先區域本底調查與評估，建立生物多樣性觀測網絡，加大保護力度，國家重點保護物種和典型生態系統類型保護率達到95%;生態監測數據庫和監管平臺基本建成;體現生態文明要求的體制機制得到健全;推動60～100個生態文明建設示范區和一批環境保護模范城創建，生態文明建設示范效應明顯。
三主要任務
“十三五”時期，緊緊圍繞保障國家生態安全的根本目標，優先保護自然生態空間，實施生物多樣性保護重大工程，建立監管預警體系，加大生態文明示范建設力度，推動提升生態系統穩定性和生態服務功能，筑牢生態安全屏障。
(一)建立生態空間保障體系
1.加快劃定生態保護紅線。制定發布《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》。按照自上而下和自下而上相結合的原則，各省(區、市)在科學評估的基礎上劃定生態保護紅線，并落地到水流、森林、山嶺、草原、濕地、灘涂、海洋、荒漠、冰川等生態空間。2017年底前，京津冀區域、長江經濟帶沿線各省(區、市)劃定生態保護紅線;2018年底前，各省(區、市)全面劃定生態保護紅線;2020年底前，各省(區、市)完成勘界定標。在各省(區、市)生態保護紅線的基礎上，環境保護部會同相關部門匯總形成全國生態保護紅線，向國務院報告，并向社會公開發布。
2.推動建立和完善生態保護紅線管控措施。到2020年，基本建立生態保護紅線制度。推動將生態保護紅線作為建立國土空間規劃體系的基礎。各地組織開展現狀調查，建立生態保護紅線臺賬系統，識別受損生態系統類型和分布。制定實施生態系統保護與修復方案，選擇水源涵養和生物多樣性保護為主導功能的生態保護紅線，開展一批保護與修復示范。定期組織開展生態保護紅線評價，及時掌握全國、重點區域、縣域生態保護紅線生態功能狀況及動態變化。推動建立和完善生態保護紅線補償機制。
3.加強自然保護區監督管理。制定《全國自然保護區發展規劃(2016-2025年)》。開展自然保護區人類活動遙感監測，國家級自然保護區每年遙感監測2次，省級自然保護區每年遙感監測1次，重點區域加大監測頻次，定期發布監測報告。開展自然保護區生態環境保護狀況評估。強化監督執法，定期組織自然保護區專項執法檢查，嚴肅查處違法違規活動，加強問責監督。優化自然保護區布局，以重要河湖、海洋、草原生態系統及水生生物、小種群物種的保護空缺作為重點，推進新建一批自然保護區，加強生態廊道、保護小區和自然保護區群建設，到2020年，全國自然保護區面積占陸地國土面積的比例維持在14.8%左右(包括列入國家公園試點的區域)。提高自然保護區管理水平，強化自然保護區管護能力建設，完善自然保護區范圍和功能區界限核準以及勘界立標工作，推進自然保護區開展綜合科考和本底調查。2020年前完成200個國家級自然保護區規范化建設。推動自然保護區土地確權和用途管制。推動建立自然保護區公共監督員制度。有步驟地對居住在自然保護區核心區與緩沖區的居民實施生態移民。
4.加強重點生態功能區保護與管理。重點生態功能區是我國生態空間的集中分布地區，要積極協調相關部門推動重大生態保護與修復工程優先在重點生態功能區布局，不斷擴大生態空間。加強重點生態功能區縣域生態功能狀況評價，推動制定實施重點生態功能區產業準入負面清單，強化生態空間用途管制。推動協調相關部門和地區針對目前人為活動影響較小、生態良好的重點生態功能區，特別是大江大河源頭及上游地區，加大自然植被保護力度，科學開展生態退化區恢復與治理，繼續實施防沙治沙和水土流失綜合治理。以主要的山脈、江河、海岸帶等防護林體系為脈絡，構建形成大尺度國家生態廊道，提高生態保護區域的連通性。加快推動易災地區生態系統保護與修復。
(二)強化生態質量及生物多樣性提升體系
1.實施生物多樣性保護重大工程。以生物多樣性保護優先區域為重點，開展生物多樣性調查和評估，徹底摸清我國生物多樣性家底。加強就地保護和遷地保護，完善保護網絡體系，確保國家戰略性生物資源得到較好保存。恢復生物多樣性受破壞的區域，開展生物多樣性保護與減貧示范，促進西部生物多樣性豐富地區傳統產業轉型升級和脫貧。加強生物多樣性監管基礎能力建設，全面提升各級政府生物多樣性保護與管理水平。協調有關部門落實工程所需資金，組織有關部門實施好重大工程，推進實施《戰略與行動計劃》和“十年中國行動”。
2.加強生物遺傳資源保護與生物安全管理。加強生物遺傳資源保護與管理，建立生物遺傳資源及相關傳統知識獲取與惠益分享制度;規范生物遺傳資源采集、保存、交換、合作研究和開發利用活動，加強出境監管，防止生物遺傳資源流失。強化生物安全管理，開展轉基因生物環境釋放風險評估、跟蹤監測和環境影響研究;加強環保用微生物菌劑環境安全監管。積極防治外來物種入侵，開展外來入侵物種調查和生態影響評價，加強入侵機理、擴散途徑、應對措施和開發利用途徑研究，建立監測預警及風險管理機制，探索推進生物安全和外來入侵物種管理制度化進程。
3.推進生物多樣性國際合作與履約。組織協調相關部門，共同履行好《生物多樣性公約》及其《卡塔赫納生物安全議定書》《名古屋遺傳資源議定書》等國際公約，以國內工作支撐完成履約責任。積極參與“生物多樣性與生態系統服務政府間科學-政策平臺(IPBES)”的相關工作。做好2020年《生物多樣性公約》第15次締約方大會(COP15)的申辦和籌備工作。
4.擴大生態產品供給。豐富生態產品，優化生態服務空間配置，提升生態公共服務供給能力。加大城市生態保護力度，推動城市生態建設與空間布局優化，提升城市生態服務能力。推動加大風景名勝區、森林公園、濕地公園等保護力度，適度開發公眾休閑、旅游觀光、生態康養服務和產品，加快城鄉綠道、郊野公園等城鄉生態基礎設施建設。
(三)建設生態安全監測預警及評估體系
1.建立“天地一體化”的生態監測體系。加強衛星和無人機航空遙感技術應用，提高生態遙感監測能力。建立生物多樣性地面觀測體系，到2020年新建、改建或擴建50個陸地生物多樣性綜合觀測站，建成800個以上生物多樣性觀測樣區。建設一批相對固定的生態保護紅線監控點。優先在長江經濟帶、京津冀地區建立觀測站和觀測樣區。
2.定期開展生態狀況評估。加強年度重點區域生態環境質量狀況評價和五年生態環境狀況調查評價。2016年啟動2010-2015全國生態狀況調查與評估，2020年完成“十三五”時期全國生態狀況調查與評估，形成全國生態狀況定期評估機制。全面開展生態保護紅線、重點生態功能區、重點流域及城市生態評估，系統掌握生態系統質量和功能變化狀況。 研究建立生態系統和生物多樣性預警體系，開發預警模型和技術，對生態系統變化、物種滅絕風險、人類干擾等進行預警。推動建立統一的監測預警評估信息發布機制。
開展縣域生態資源資產評估試點。推動將生態狀況評估結果應用于產業布局、土地利用、生態環境保護、城鄉建設等規劃編制，并作為生態補償、領導干部政績考核、生態環境損害責任追究、自然資源資產離任審計等生態監管制度的重要參考。
3.建立全國生態保護監控平臺。建立生態保護綜合監控平臺，對生態保護紅線、自然保護區、重點生態功能區、生物多樣性保護優先區域等的開發建設活動實施常態化和業務化監控，實現由被動監管轉為主動監管、應急監管轉為日常監管、分散監管轉為系統監管。2016年，啟動以自然保護區為重點的監管平臺建設，作為全國生態保護監控平臺一期工程;各省(區、市)應依托全國生態保護監控平臺，加強能力建設，建立本行政區監管體系，實施分層級監管。2018年，完成生態保護紅線監管平臺建設，作為全國生態保護監控平臺二期工程。加強生態監管信息化建設，充分運用大數據、互聯網、遙感、物聯網等技術手段，集成建立國家生態保護和生物多樣性數據庫，并納入生態環境大數據系統。
4.加強開發建設活動生態保護監管。以“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”為手段，強化空間、總量、準入環境管理。發揮戰略環評和規劃環評事前預防作用，減少開發建設活動對生態空間的擠占，合理避讓生態環境敏感和脆弱區域。強化礦產資源開發規劃環評，優化礦產資源開發布局，推動歷史遺留礦山生態修復。合理確定和布局大壩建設，加強調度監管，有效保障最低生態需水量;加強生態設施建設，科學合理開展水生生物增殖放流。合理布局旅游基礎設施建設，基于生態承載力確定游客數量。推動交通設施建設合理避讓生態環境敏感區域，加強生物廊道建設，減少生態阻隔;加強交通設施建成后的生態恢復和運營期的管理。
(四)完善生態文明示范建設體系
1.創建一批生態文明建設示范區和環境保護模范城。深入實施生態省戰略，以市、縣為重點，分類指導，梯次推進，廣泛開展生態文明建設示范區創建，提高示范區建設的規范化和制度化水平，到2020年，創建60-100個生態文明建設示范區。修訂《國家環境保護模范城市創建與管理工作辦法》和《國家環境保護模范城市考核指標》，加強創建計劃性和區域平衡性，強化分級管理和過程監管，加快審議命名2016年前通過考核驗收的城市。生態文明建設示范區和環境保護模范城創建要加強統籌整合，并全面對接國家生態文明試驗區建設標準,打造成國家生態文明試驗區制度成果的轉化載體。
2.持續提升生態文明示范建設水平。編制生態文明建設示范區和環保模范城創建指南，指導各地生態文明建設實踐。加強創建與環保重點工作的協調聯動，改革完善創建評估驗收機制。強化后續監督與管理，開展成效評估和經驗總結，宣傳推廣現有的可復制、可借鑒的創建模式。充實專家隊伍，建立專家委員會。繼續開展中國生態文明獎評選表彰，充分發揮典型示范引領作用，廣泛凝聚全社會力量。開展生態文明建設理論及實踐研究，協助推動建立生態文明建設目標評價考核機制。
四保障措施
(一)完善法律法規
加快推動出臺《生物遺傳資源獲取與惠益分享管理條例》，開展《自然保護區條例》后評估，推進制定自然保護區法，研究生態保護紅線立法。加強相關立法協調，在自然資源法律法規修訂時，推動將生態保護要求納入相關條文。抓緊出臺實施《自然保護區人類活動遙感監測與核查規定》,加快完善生態保護相關的評估、監管、執法的標準規范體系。
(二)健全體制機制
充分發揮中國生物多樣性保護國家委員會、國家級自然保護區評審委員會、生物物種資源保護部際聯席會等已有機制平臺的協調作用，推動制定和實施跨部門生態保護政策措施，協調相關部門加大生態保護投入。加快建立上下聯動、溝通順暢的各級環保部門聯系機制。積極參與國家相關的體制機制改革，推動理順相應機構與職責設置。開展國家公園體制研究及試點示范，探索建立國家公園行政管理體制。推動建立健全國土空間開發與保護制度，以及生態環境損害評估和賠償、生態保護補償等制度。支持各地建立生態保護補償機制。
(三)強化科技支撐
加強生態保護基礎研究和科技攻關，完善生態調查評估、監測預警、風險防范等管理技術體系。重點開展生物多樣性科學規律與生物安全支撐技術、生態修復技術、生態系統監測評價等關鍵技術的研究，推動加大生態保護科技相關專項支持力度。加強國際科技合作與交流，積極引進國外先進生態保護理念、管理經驗及技術手段，健全完善國內協調機制。
(四)推動共同保護
依托生物多樣性日、環境日等活動平臺，加大生態保護宣傳教育力度，加強政策解讀，擴大保護共識，調動全社會參與生態保護的積極性和主動性。加強政府、企業、公眾生態保護培訓，建設中小學環境教育社會實踐基地，提高全社會特別是領導干部的生態保護責任意識。依托環境保護新聞發布制度，充分利用“12369”環保舉報熱線等平臺，加大生態環境信息公開力度，定期發布生態保護信息，保障公眾生態保護知情權和監督權。發揮社會組織的引導、監督作用，強化企業保護生態的主體責任，形成全社會共同參與生態保護的合力。
